1. L’autonomia delle associazioni sportive e l’esclusione del potere del giudice amministrativo di annullarne i provvedimenti disciplinari.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 49/2011, ha rigettato le censure proposte contro l’art. 2 d.l. n. 220/2003, che definisce il riparto di competenze tra la giustizia sportiva e quella dello Stato.
Il problema consisteva nel verificare se la riserva agli organi di giustizia sportiva del giudizio sulle sanzioni disciplinari inflitte dal Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e dalle federazioni fosse conforme al diritto di difesa (art. 24 Cost.) e a quello di ottenere sempre tutela contro i provvedimenti amministrativi (artt. 103 e 113 Cost.).
La Corte muove dall’autonomia dell’ordinamento sportivo, espressione di una delle più diffuse formazioni sociali protette dagli artt. 2 e 18 Cost.2 e «articolazione italiana di un più ampio ordinamento autonomo avente una dimensione internazionale»
Tanto la tutela costituzionale delle formazioni sociali quanto la dimensione globale del fenomeno impediscono allo Stato di disconoscere l’autonomia delle organizzazioni sportive – anche per considerazioni di opportunità: si pensi al rischio che l’ordinamento sportivo mondiale non riconosca gli atleti e le organizzazioni del paese che pretenda di sindacarne le norme e lo escluda dall’organizzazione di campionati mondiali e Olimpiadi5 –.
Se questo comporta la loro assoluta signoria sull’emanazione e l’applicazione delle regole «tecniche» delle varie discipline, che costituiscono un’area d’irrilevanza per l’ordinamento giuridico generale6, quando sono coinvolti i diritti soggettivi e gli interessi legittimi dei singoli, il dovere dello Stato di rispettare l’autonomia dell’ordinamento sportivo deve essere bilanciato con quello di tutelare queste posizioni soggettive.
Ferma restando la competenza del giudice ordinario per le controversie patrimoniali, nelle altre materie, devolute al giudice amministrativo, il punto di equilibrio può essere raggiunto interpretando l’art. 2 d.l. n. 220/2003, nel senso di escludere il giudizio di annullamento sui provvedimenti delle organizzazioni sportive, salva la possibilità per il danneggiato di ottenere un risarcimento.
Del resto, «le ipotesi di tutela esclusivamente risarcitoria per equivalente non sono certo ignote all’ordinamento»: lo stesso art. 2058 c.c. prevederebbe il risarcimento in forma specifica come un’eventualità «peraltro sempre sottoposta al potere discrezionale del giudice»
2. L’insufficienza di una tutela esclusivamente risarcitoria.
Tuttavia, se la tutela risarcitoria non è ritenuta sufficiente quando sono impugnati provvedimenti relativi all’affiliazione alle federazioni o all’ammissione alle competizioni sportive «in quanto è attraverso siffatta possibilità che trovano attuazione sia fondamentali diritti di libertà – fra tutti, sia quello di svolgimento della propria personalità, sia quello di associazione – che non meno significativi diritti connessi ai rapporti patrimoniali», sembra che non possa esserlo nemmeno nei confronti delle decisioni disciplinari inibitorie.
Probabilmente, la mancata evocazione dell’art. 3 Cost. quale parametro ha impedito alla Corte di affrontare la questione in questa prospettiva, ma ne risulta un’irragionevole disparità di tutela nei confronti di decisioni che, dal punto di vista della portata lesiva per il singolo, sono paragonabili: sia nel caso della mancata affiliazione alle federazioni, sia in quello di una sospensione disciplinare, lo svolgimento dell’attività sociale viene interdetto.
Non c’è dubbio che «la mancata praticabilità della tutela impugnatoria non toglie che le situazioni di diritto soggettivo o di interesse legittimo siano adeguatamente tutelabili innanzi al giudice amministrativo […] mediante la tutela risarcitoria», come ha affermato recentemente il Consiglio di Stato, riprendendo l’impostazione della Corte costituzionale e ricollegandola a un proprio precedente.
Però, un conto è che il giudice neghi in concreto l’annullamento di un determinato provvedimento perché il ricorso non è stato presentato nel termine previsto dalla legge o perché è ormai impossibile restituire al ricorrente il bene della vita; un altro è che la legge precluda, in astratto e a priori, la possibilità di ottenere l’annullamento di un provvedimento lesivo di diritti e interessi legittimi.
A questo proposito, non sembra decisivo il richiamo all’art. 2058 c.c., che non individua un’ipotesi di tutela esclusivamente risarcitoria per equivalente ma impone al giudice di concedere la tutela ripristinatoria ogniqualvolta «sia in tutto o in parte possibile» e non risulti «eccessivamente onerosa per il debitore».
La sentenza n. 49/2011 appare poco persuasiva anche laddove individua il «diritto vivente» instauratosi sul d.l. n. 220/2003 (nonostante sul punto richiami l’ordinanza di remissione): vi era, infatti, una sola sentenza del Consiglio di Stato, che peraltro aveva a oggetto una domanda risarcitoria e non di annullamento. Inoltre, i giudici di Palazzo Spada intendevano ampliare (e non restringere) la possibilità, per il singolo, di accedere agli organi di giustizia amministrativa e esprimevano anche «perplessità in ordine alla legittimità costituzionale della riserva a favore della “giustizia sportiva”».
Il potere del giudice amministrativo di annullare i provvedimenti disciplinari, peraltro, non avrebbe necessariamente frustrato l’obiettivo di salvaguardare l’autonomia delle organizzazioni sportive, considerato che queste avrebbero comunque conservato sia l’assoluta signoria sulle questioni «tecniche», sia la «pregiudiziale sportiva» che, tra l’altro, renderebbe impraticabile, nella maggior parte dei casi, la tutela di annullamento.
Inoltre, l’autonomia dell’ordinamento sportivo sarebbe stata garantita anche dalla distinzione tra fase rescindente e fase rescissoria del giudizio, che impedisce al giudice statale di sostituirsi agli organi del CONI e delle federazioni nell’emanazione dei provvedimenti, e dalla probabile autolimitazione dei tribunali statali a un sindacato di tipo «debole», circoscritto al controllo «su vizi di forme essenziali delle decisioni dell’organo sportivo o sulla loro manifesta illogicità o sul travisamento dei fatti».
Per queste ragioni, la tutela esclusivamente risarcitoria non appare sufficiente a tutelare le situazioni lese dagli atti emanati da CONI e federazioni sportive che siano qualificabili come provvedimenti amministrativi (tra i quali, secondo il TAR del Lazio, rientravano le decisioni della Camera di conciliazione e arbitrato del CONI).
3. Le decisioni dei giudici sportivi tra provvedimento amministrativo e lodo arbitrale.
La riforma della giustizia sportiva del 2008, però, incide anche sul tipo di tutela invocabile presso la giustizia statale. La Camera di conciliazione e arbitrato è stata sostituita dall’Alta corte di giustizia sportiva e dal Tribunale nazionale di arbitrato per lo sport (TNAS): la prima rappresenta l’ultimo grado della giustizia sportiva per le controversie aventi a oggetto diritti indisponibili o per le quali le parti non abbiano pattuito la competenza arbitrale. La competenza obbligatoria e il suo essere organo del CONI, che ha personalità giuridica di diritto pubblico, dovrebbe condurre a qualificare le sue decisioni come provvedimenti amministrativi, impugnabili innanzi al TAR del Lazio che, nelle materie riservate alla giustizia sportiva dall’art. 2 d.l. n. 220/2003, potrà quindi concedere solamente il risarcimento del danno.
Il TNAS, invece, dirime le controversie tra le federazioni e i soggetti affiliati, tesserati o licenziati solo se la relativa competenza è prevista dagli Statuti o dai regolamenti delle varie federazioni, o se le parti hanno devoluto a esso la lite mediante clausola compromissoria o altro espresso accordo.
Considerato che i giudicanti sono indipendenti dalle federazioni e dallo stesso CONI, che sono scelti dalle parti e che, per quanto riguarda le norme di procedura, l’art. 4 del Codice dei giudizi innanzi al TNAS rinvia agli artt. 806 ss. c.p.c., questo giudizio può essere qualificato come arbitrato rituale, con la conseguenza che il lodo può essere impugnato solo per i vizi indicatidall’art. 829 c.p.c. innanzi al giudice ordinario.
La conclusione è avvalorata anche dall’art. 3 d.l. n. 220/2003 e dall’art. 12 c.p.a.: il primo, nel definire la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di sport, fa salvo quanto eventualmente stabilito dalle clausole compromissorie previste dagli statuti e dai regolamenti del CONI e delle federazioni o inserite nei contratti tra gli sportivi professionisti e le società; il secondo, in generale, consente di risolvere mediante arbitrato rituale le controversie concernenti diritti soggettivi devolute al giudice amministrativo.
Dunque, il rimedio che può essere esperito nell’ordinamento statale – tutela risarcitoria innanzi al TAR, annullamento da parte del giudice ordinario per i vizi indicati dall’art. 829 c.p.c. – dipende anche dall’organo che ha deciso la controversia nell’ambito della giustizia sportiva (Alta corte o TNAS).
In questo contesto, l’interprete è chiamato a individuare le controversie che le parti possono devolvere al TNAS e, quindi, affrontare le questioni della possibilità di affidare agli arbitri la tutela degli interessi legittimi e della distinzione tra diritti disponibili e diritti indisponibili.
Inoltre, deve interrogarsi circa la natura libera o obbligatoria dell’arbitrato innanzi al TNAS27. In quest’ultima ipotesi, infatti, l’arbitrato costituirebbe un ostacolo all’accesso alla giustizia statale, in violazione degli artt. 24 e 102 Cost. e dell’art. 6 della Conferenza europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali – CEDU (norma interposta nel giudizio di costituzionalità per il tramite dell’art. 117 Cost.)
Come si evince da queste considerazioni, il tema dei rapporti tra giustizia sportiva e giustizia statale riserverà ancora interessanti spunti di riflessione.
Dott. A.E.Basilico